1.Իրավական ակտի ընդունման անհրաժեշտությունը
«Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի և ««Ազգային ժողովի կանոնակարգ» սահմանադրական օրենքում լրացում կատարելու մասին» սահմանադրական օրենքի նածագծերի ընդունման անհրաժեշտությունը պայմանավորված է գործնականում վերհանված մի շարք խնդիրներով:
Հարկ է նշել, որ օրենքներում փոփոխությունները հիմնականում կապված են օրենսդրական ակտերի նախագծերի մշակման գործընթացի հետ: «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքը ընդունվեց 2018 թվականի մարտի 21-ին, և իր բնույթով և կարգավորումներով տարբերվում էր երկար տարիներ գործող «Իրավական ակտերի մասին» օրենքից: Նոր օրենքի ընդունումից հետո, պարզ էր, որ հնարավոր է կիրառության ընթացքում վեր հանվեն այնպիսի հարցեր, որոնք լուծելու համար անհրաժեշտ կլինեն նոր օրենսդրական փոփոխություններ: Այս անհրաժեշտությունից ելնելով Արդարադատության նախարարությունը շարունակաբար գույքագրում էր այն խնդիրները, որոնք առաջանում էին տարբեր կիրառող մարմինների մոտ: Նույնիսկ իրականացվել են հանդիպումներ, որոք միտված էին գործող օրենքի կարգավորումների պարզաբանմանն ու խնդիրների վերհանմանը:
Բացի այն, որ նոր ընդունված օրենքը պրակտիկայում երբեմն խնդիրներ էր առաջացնում, առկա էր նաև միջազգային կազմակերպությունների դիտարկումները մեր օրենքի վերաբերյալ, ինչպես նաև նախարարության համապատասխան մասնագետները ակտիվորեն ուսումնասիրում էին լավագույն միջազգային փորձը: Հաշվի առնելով վերոգրյալը՝ Արդարադատության նախարարությունը ձեռնամուխ եղավ օրենսդրական փոփոխությունների փաթեթի մշակմանը:
- Ընթացիկ իրավիճակը, կարգավորման նպատակը և բնույթը
Բազմաթիվ քննարկումների արդյունքում վերհանված խնդիրները հիմնականում կարելի է բաժանել հետևյալ խմբերի՝
- Հանրային քննարկման հետ կապված խնդիրներ:
Գործող կարգավորման համաձայն հանրային քննարկման պարտադիր ենթակա են միայն օրենսդրական ակտերը մինչդեռ, գործնականում ապացուցվեց, որ հանրային հետաքրքրությունը մեծ է բոլոր նորմատիվ իրավական ակտերի վերաբերյալ, քանի որ դրանք, ըստ էության, ուղղված են անորոշ թվով անձանց շրջանակին և շոշափում են հանրության լայն շերտերի շահեր:
Բացի այդ անհրաժեշտություն է առաջանում սահմանել այն ակտերը, որոնք չպետք է ենթարկվեն հանրային քննարկման՝ հաշվի առնելով դրանց ընդունման հրատապությունը:
Մեկ այլ կարևոր խնդիր, որն առաջանում է հանրային քննարկման հետ կապված դա այն է, որ «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» 1-ին հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն՝ հանրային քննարմանը վերաբերող դրույթները չեն տարածվում պատգամավորական կամ խմբակցությունների նախաձեռնությամբ օրենդրական ակտերի նախագծերի վրա:
Այս խնդիրը բարձրաձայնվում է ոչ միայն հանրության կողմից, այլև դրա մասին էր վկայում միջազգային փորձը և ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ–ը իր՝ 2016 թվականի «Հայաստանի իրավակարգավորման բարեփոխումների ճանապարհային քարտեզ» զեկույցում: Զեկույցում մասնավորապես նշվում է՝
«Օրենսդրական նախագծերի և օրենսդրական հայեցակարգերի հանրային քննարկումներն օրինաստեղծ գործընթացի կարևոր փուլեր են, քանի որ օգնում են օրենքներ գրողներին՝ փորձարկելու օրենքի նախագծի գործնական նշանակությունը և ապահովելու, որպեսզի ընդունումից հետո օրենքներն աշխատեն նաև պրակտիկայում: Հանրային քննարկումները կարող են կազմակերպվել տարբեր եղանակներով, և խիստ կարևոր է, որ թե՛ գործադիր, և թե՛ օրենսդիր մարմիններն ապահովեն հանրային լայն ներգրավվածությունն ու պրոակտիվ կերպով հետամուտ լինեն հասարակության մասնակցությանը օրենքների մշակման գործընթացին: Առավելագույնս արդյունավետ լինելու համար քննարկումները պետք է կազմակերպեն համապարփակ, հետևողական, իմաստավորված կերպով և ժամանակին: Կառավարությունն ու Ազգային ժողովը պետք է ստեղծեն իրականացված քննարկումների թվի վիճակագրական ցուցակներ՝ ներառելով մասնակիցների թիվը՝ ըստ սեռի, մարզի, տարիքային խմբի ու մասնագիտական/ թեմատիկ պատկանելիության, որպեսզի օբյեկտիվորեն գնահատվի, թե արդյոք ներառվել են առնչվող և շահագրգիռ բոլոր շահակիցները: Քննարկման գործընթաց և/կամ հանրային լսումներ կազմակերպելիս Կառավարությունը և Ազգային ժողովը պետք է ապահովեն, որպեսզի Կառավարության և Ազգային ժողովի բոլոր ներքին շահակիցները և արտաքին շահակիցները տեղեկացված լինեն՝ այդ կերպ ստանալով տարբեր տեսակետները և գաղափարներն օրենքի նախագծի կամ քաղաքականության վերաբերյալ, որը կարող է օգտակար լինել համապարփակ լուծում գտնելու համար՝ միևնույն ժամանակ հաշվի առնելով նաև գործող միջազգային ստանդարտները, կատարողականները և լավ պրակտիկան: Կառավարությունը և Ազգային ժողովը պետք է ապահովեն, որպեսզի հանրային քննարկումներն ունենան հստակ նպատակներ և ճշգրտորեն նշեն, թե ինչ է փոխվում նոր քաղաքականությամբ և օրենսդրությամբ, որպեսզի չձևավորեն կեղծ ակնկալիքներ:»:
Ինչպես երևում է զեկույցից, հանրային քննարկման պահանջ սահմանվում է ոչ միայն Կառավարության այլև Ազգային ժոովի համար, միչդեռ գործող օրենսդրական կարագավորումների համաձայն՝ նման պահանջ սահմանված է միայն Կառավարության համար:
- Օրենսդրական տեխնիկայի հետ կապված գործնական խնդիրներ.
- Կոլիզիանների լուծման հետ կապված խնդիրներ.
Գործնականում առաջացած խնդիրը վերաբերում էր հավասար իրավաբանական ուժ ունեցող ակտերի միջև ավելի վաղ ուժի մեջ մտածին առաջնություն տալուն: Միջազգային փորձը վկայում էր, որ գործող կարգավորումը չի բխում Ժողովրդաիշխանության սկզբունքի էությունից: Դրա էությունն այն է, որ ավելի ուշ տեղի ունեցած ընտրությունների արդյունքում ձևավորված օրենսդիրն է ներկայումս արտահայտում ժողովրդի կամքը, այլ ոչ թե ավելի վաղ ձևավորված օրենսդիրը: Արդյունքում, ավելի ուշ գրված օրենքը պետք է գերակայի ավելի վաղ օրենքի նկատմամբ՝ ելնելով ժողովրդաիշխանության սկզբունքից:
Lex posterior derogat legi prior կանոնը ծագում է դեռևս հռոմեական իրավունքից: Lex posterior derogat legi prior կանոնը լայնորեն կիրառվում է արտասահմանյան երկրների իրավունքում: Lex posterior derogat legi prior սկզբունքը կիրառվում է հավասար իրավական ուժ ունեցող ակտերի միջև հակասություն առաջանալու դեպքում: Նշված սկզբունքը լայնորեն ընդունված է արտասահմանյան երկրներում: Անգլիական իրավունքում ևս ամրագրված է այն սկզբունքը, որ ավելի ուշ ընդունված իրավական ակտը վերացնում է ավելի վաղ ընդունված իրավական ակտը՝ ելնելով պառլամենտի գերակայության և ինքնիշխանության սկզբունքից: Նշված սկզբունքն ամրագրված է նաև մի շարք երկրների «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքերում, օրինակ՝ ՌԴ, Բելոռուս, Վրաստան, Մոլդովա:
- Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի նորմատիվ իրավական բնույթի որոշումները.
Ներկայիս կարգավորմամբ Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի ակտերը գործողության մեջ են դրվում օրենքով կամ կառավարության որոշմամբ: Մինչդեռ ՀՀ ստանձնած միջազգային պարտավորությունը այլ նպատակ է հետապնդում: Այսպես.
2015 թվականի հունվարի 2-ից Հայաստանի Հանրապետությունը անդամակցում է Եվրասիական տնտեսական միությանը (այսուհետ՝ Միություն): Տվյալ կառույցը իր բնույթով հանդիսանում է պետությունների՝ տնտեսական ոլորտում համագործակցության նպատակով ստեղծված վերպետական միջազգային կազմակերպություն, ինչն իր հերթին առաջ է բերում Միության շրջանակներում ընդունված իրավական ակտերը կիրառելու և անդամ պետությունների տարածքում դրանք գործողության մեջ դնելու որոշակի ընթացակարգային խնդիրներ:
«Եվրասիական տնտեսական միության մասին» 2014 թվականի մայիսի 29-ի պայմանագրի (այսուհետ՝ ԵԱՏՄ Պայմանագիր) 6-րդ հոդվածի համաձայն Միության իրավունքի մաս են կազմում, ի թիվ այլոց, Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի (այսուհետ՝ ԵՏՀ) որոշումներն ու կարգադրությունները, որոնք ընդունվել են ԵԱՏՄ Պայմանագրով ու Միության շրջանակներում կնքվող միջազգային պայմանագրերով նախատեսված իր լիազորությունների շրջանակներում։ Նույն պայմանագրի 2-րդ հոդվածը մեկնաբանում է «որոշումը» որպես Միության մարմինների կողմից ընդունվող, նորմատիվ իրավական բնույթի դրույթներ պարունակող ակտ, իսկ «կարգադրությունը»` որպես Միության մարմինների կողմից ընդունվող կազմակերպակարգադրական ակտ:
«Հայաստանի Հանրապետության՝ «Եվրասիական տնտեսական միության մասին» 2014 թվականի մայիսի 29-ի պայմանագրին միանալու մասին» 2014 թվականի հոկտեմբերի 10-ի պայմանագրի (այսուհետ՝ Պայմանագիր) 2-րդ հոդվածով սահմանվում է, որ Պայմանագիրն ուժի մեջ մտնելու ամսաթվից Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի (Մաքսային միության հանձնաժողովի) որոշումները, որոնք գործում են Պայմանագիրն ուժի մեջ մտնելու ամսաթվից, ենթակա են կիրառման Հայաստանի Հանրապետության տարածքում` հաշվի առնելով Պայմանագրի 3-րդ հավելվածով սահմանված դրույթները: ԵԱՏՄ Պայմանագրի 1-ին հավելվածի 13-րդ կետի համաձայն՝ ԵՏՀ կողմից ընդունվող որոշումները, հանդիսանալով նորմատիվ իրավական բնույթի դրույթներ պարունակող ակտեր, Միության անդամ պետությունների համար ունեն պարտադիր բնույթ: Նույն կետով սահմանվում է նաև, որ ԵՏՀ որոշումներն ընդգրկվում են Միության իրավունքի մեջ և ենթակա են անմիջական կիրառության անդամ պետությունների տարածքներում։
Ստացվում է ստանձնած միջազգային պարտավորության ուժով ՀՀ-ում պարտադիր կատարման են ենթակա Եվրասիական տնտեսական միության Հանձնաժողովի որոշումները և բոլորվին անհրաժեշտություն չկա դրանց գործողության մեջ մտնելու մասին ընդունել առանձին ակտ: Հարկ է միայն ապահովել նշված որոշումների հասանելիությունը հանրությանը՝ դրանք ժամանակին թարգմանելով և հրապարակելով: Նշված կարգն էլ սահմանվել է նախագծով:
Գործնականում Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի ակտերի կիրառությունը բարդանում էր միայն այն պատճառով, որ այն բավարար կերպով հասանելի չէր հանրությանը: Հենց այս խնդրի լուծմանն էլ պետք է ուղղված լինի օրենքի կարգավորումը
Հաշվի առնելով վերոգրյալը Նախագծով առաջարկվել են հետևյալ լուծումները՝
- Հանրային քննարկումն նախատեսվելու է նաև պատգամավորական և խմբակցությունների նախաձեռնությամբ նորմատիվ իրավական ակտերի համար, նախատեսվել են այն ակտերը, որոնք հանրային քննարկման ենթակա չեն, սահմանվել է, որ հանրային քննարկման ենթակա են բոլոր նորմատիվ իրավական ակտերը.
- Սահմանվել է, որ հավասար իրավաբանական ուժ ունեցող նորմատիվ իրավական ակտերի կամ դրանց դրույթների միջև անհամապատասխանության դեպքում առաջնահերթ կիրառվում են ավելի ուշ ուժի մեջ մտած նորմատիվ իրավական ակտերը կամ դրանց դրույթները.
- Օրենսդրական տեխնիկայի հետ կապված մի շարք փոփոխություններ են կատարվել.
- Սահմանվել է, որ Եվրասիական տնտեսական հանձնաժողովի ակտերը գործում են անմիջականորեն, սակայն դրանց ընդունվելուց հետո մինչև ուժի մեջ մտնելու համար սահմանված ժամկետը պետք է թարգմանվեն և հրապարակվեն՝ դրանով իսկ հասանել և պարտադիր դառնալով հանրության համար: Ընդ որում՝ հաշվի են առնվել «Եվրասիական տնտեսական միության մասին» 2014 թվականի մայիսի 29-ի պայմանագրի կարգավորումները: Մասնավորապես.
ԵԱՏՄ Պայմանագրի 111-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն՝ Միության մարմինների որոշումներն ուղարկվում են անդամ պետություններին ոչ ուշ, քան որոշումը կայացնելու օրվանից հաշվարկված 3 օրացուցային օրվա ընթացքում։
ԵԱՏՄ Պայմանագրի Հավելված 1-ի 16-րդ կետի համաձայն՝ Հանձնաժողովի որոշումներն ուժի մեջ են մտնում դրանց պաշտոնական հրապարակումից ոչ շուտ, քան 30 օրացուցային օրը լրանալուց հետո, եթե այլ բան նախատեսված չէ Պայմանագրով և Միության շրջանակներում կնքված միջազգային պայմանագրերով։ Բացառիկ դեպքերում ընդունվող և արագ արձագանք պահանջող որոշումներով կարող է նախատեսվել ուժի մեջ մտնելու այլ ժամկետ, սակայն դրանց պաշտոնական հրապարակումից ոչ շուտ, քան 10 օրացուցային օր հետո։
Նախագծով նաև բացի նորմատիվ իրավական ակտերի էլեկտրոնային եղանակով հրապարակումից նախատեսվում է, ինչպես այժմ, 2020 թվականի հուլիսի 1-ից հետո նույնպես ունենալ պաշտոնական տեղեկագրերում դրանց հրատարակում: Հայաստանի Հանրապետության պարագայում, հաշվի առնելով տարածաշրջանային ռիսկերերը, ինչպես նաև հակերային հարձակումները՝ գտնում ենք, որ անհրաժեշտ է որպես սկզբնաղբյուր ունենալ նաև պաշտոնական հրատարակությունը՝ թղթային ձևով և սահմանափակ քանակությամբ:
3.Նախագծերի մշակման գործընթացում ներգրավված ինստիտուտները և անձինք
ՀՀ արդարադատության նախարարություն և ՀՀ գլխավոր դատախազության կողմից:
4.Ակնկալվող արդյունքը
Նախագծերով նախատեսվող իրավակարգավորումների արդյունքում կվերացվեն նորմատիվ իրավական ակտերի մշակման գործընթացի հետ կապված՝ գործնականում առաջացող խնդիրները: